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  • 『投融資政策』關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見
    發(fā)布時間:2019.03.18    瀏覽次數(shù):3361次

    關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見

    財金〔2019〕10號

    各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財政局,財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政監(jiān)察專員辦事處:

    在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式,引入社會力量參與公共服務(wù)供給,提升供給質(zhì)量和效率,是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署。為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國財政工作會議精神,有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,充分發(fā)揮PPP模式積極作用,落實(shí)好“六穩(wěn)”工作要求,補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板,推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,現(xiàn)提出如下意見:

    一、牢牢把握推動PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求

    近年來,各級財政部門會同有關(guān)方面大力推進(jìn)PPP工作,在穩(wěn)增長、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用,但也存在超出自身財力、固化政府支出責(zé)任、泛化運(yùn)用范圍等問題。各級財政部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識,遵循“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的原則,切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn),扎實(shí)推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展。

    (一)規(guī)范運(yùn)行。健全制度體系,明確“正負(fù)面”清單,明確全生命周期管理要求,嚴(yán)格項目入庫,完善“能進(jìn)能出”動態(tài)調(diào)整機(jī)制,落實(shí)項目績效激勵考核。

    (二)嚴(yán)格監(jiān)管。堅持必要、可承受的財政投入原則,審慎科學(xué)決策,健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制,防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財政支出壓力,切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。

    (三)公開透明。公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會資本方。用好全國PPP綜合信息平臺,充分披露PPP項目全生命周期信息,保障公眾知情權(quán),對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

    (四)誠信履約。加強(qiáng)地方政府誠信建設(shè),增強(qiáng)契約理念,充分體現(xiàn)平等合作原則,保障社會資本合法權(quán)益。依法依規(guī)將符合條件的PPP項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理,按照合同約定及時履約,增強(qiáng)社會資本長期投資信心。

    二、規(guī)范推進(jìn)PPP項目實(shí)施

    (一)規(guī)范的PPP項目應(yīng)當(dāng)符合以下條件:

    1. 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目,合作期限原則上在10年以上,按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序;

    2. 社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險,政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險;

    3. 建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制,不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式,提前鎖定、固化政府支出責(zé)任;

    4. 項目資本金符合國家規(guī)定比例,項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金;

    5. 政府方簽約主體應(yīng)為縣級及縣級以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位;

    6. 按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫,及時充分披露項目信息,主動接受社會監(jiān)督。

    (二)在符合上述條件的同時,新上政府付費(fèi)項目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求:

    1.財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū),不得新上政府付費(fèi)項目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項目除外;

    2.采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方;

    3.嚴(yán)格控制項目投資、建設(shè)、運(yùn)營成本,加強(qiáng)跟蹤審計。

    對于規(guī)避上述限制條件,將新上政府付費(fèi)項目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項目,項目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的,不予入庫。

    (三)強(qiáng)化財政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任,不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制,對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示,對超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項目入庫。

    三、加強(qiáng)項目規(guī)范管理

    各級財政部門要將規(guī)范運(yùn)作放在首位,嚴(yán)格按照要求實(shí)施規(guī)范的PPP項目,不得出現(xiàn)以下行為:

    (一)存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同,或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式,由政府實(shí)際兜底項目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的。

    (二)本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實(shí)際只承擔(dān)項目建設(shè)、不承擔(dān)項目運(yùn)營責(zé)任,或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的。

    (三)未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規(guī)避財政承受能力10%紅線,自行以PPP名義實(shí)施的。

    (四)以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金,虛假出資或出資不實(shí)的。

    (五)未按規(guī)定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息,嚴(yán)重影響行使公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)的。

    對于存在本條(一)項情形,已入庫項目應(yīng)當(dāng)予以清退,項目形成的財政支出責(zé)任,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù),依法依規(guī)提請有關(guān)部門對相關(guān)單位及個人予以嚴(yán)肅問責(zé)。

    對于存在本條(二)至(五)項情形的,應(yīng)在限期內(nèi)進(jìn)行整改。無法整改或逾期整改不到位的,已入庫項目應(yīng)當(dāng)予以清退,涉及增加地方政府隱性債務(wù)的,依法依規(guī)提請有關(guān)部門予以問責(zé)和妥善處置。

    四、營造規(guī)范發(fā)展的良好環(huán)境

    各級財政部門要會同有關(guān)部門,多措并舉,加強(qiáng)規(guī)范管理和分類指導(dǎo),對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項目加大政策支持力度。

    (一)鼓勵民資和外資參與。加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度,向民營企業(yè)推介政府信用良好、項目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項目,并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持。中央財政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營企業(yè)參與的PPP項目。研究完善中國PPP基金績效考核辦法,將投資民營企業(yè)參與項目作為重要考核指標(biāo),引導(dǎo)中國PPP基金加大支持力度。各地在開展PPP項目時,不得對外資企業(yè)、中資境外分支機(jī)構(gòu)參與設(shè)置歧視性條款或附加條件。提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購,應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項目需求特點(diǎn),合理選擇采購方式,進(jìn)一步加強(qiáng)采購需求和履約驗(yàn)收管理,提高采購質(zhì)量。

    (二)加大融資支持。結(jié)合自身財力狀況,因地制宜采取注入資本金、運(yùn)營補(bǔ)貼等方式支持規(guī)范的PPP項目。引導(dǎo)保險資金、中國PPP基金加大項目股權(quán)投資力度,拓寬項目資本金來源。鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式,盤活項目存量資產(chǎn),豐富社會資本進(jìn)入和退出渠道。

    (三)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目。加快實(shí)施符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、決策程序完備、回報機(jī)制清晰、融資結(jié)構(gòu)合理的項目。

    (四)保障合理支出。符合條件的PPP項目形成的政府支出事項,以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù),是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項目財政支出納入預(yù)算管理,重諾守約,穩(wěn)定市場預(yù)期。

    (五)加強(qiáng)信息披露。依托全國PPP綜合信息平臺,對PPP項目信息進(jìn)行全流程公開披露、匯總統(tǒng)計和分析監(jiān)測,完善項目庫“能進(jìn)能出”的動態(tài)調(diào)整機(jī)制,不以入庫為項目合規(guī)“背書”,不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件。

    (六)加強(qiáng)分類指導(dǎo)。對于在建項目,督促各方嚴(yán)格履約,保障出資到位,推動項目按期完工,避免出現(xiàn)“半拉子”項目。對于尚未開工的項目,督促各方嚴(yán)格按照要求加強(qiáng)合同條款審核,規(guī)范融資安排。對于進(jìn)入采購階段的項目,加強(qiáng)宣傳推介和信息披露,吸引各類市場主體特別是民營企業(yè)和外資企業(yè)平等參與。同時,加強(qiáng)重大項目儲備,扎實(shí)做好項目前期論證,推動形成遠(yuǎn)近結(jié)合、梯次接續(xù)的項目開發(fā)格局。

    (七)強(qiáng)化PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)旃芾。咨詢機(jī)構(gòu)和專家要發(fā)揮專業(yè)作用,遵守職業(yè)操守,依法合規(guī)提供PPP項目咨詢服務(wù)。對于包裝不規(guī)范PPP項目增加隱性債務(wù)風(fēng)險、出具咨詢意見違反相關(guān)政策規(guī)定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏離市場合理水平、對PPP項目實(shí)施造成消極影響和嚴(yán)重后果的咨詢機(jī)構(gòu)和專家,要按照規(guī)定嚴(yán)肅追究責(zé)任。

    五、協(xié)同配合抓好落實(shí)

    各級財政部門要提高站位,主動作為,加快推動建立協(xié)同配合、保障有力、措施到位的工作機(jī)制。

    (一)加強(qiáng)部門協(xié)作,強(qiáng)化項目前期識別、論證和入庫等環(huán)節(jié)的溝通協(xié)調(diào)與信息共享,扎實(shí)做好項目前期準(zhǔn)備工作,夯實(shí)項目實(shí)施基礎(chǔ),推進(jìn)科學(xué)決策。

    (二)強(qiáng)化跟蹤監(jiān)測。加強(qiáng)對項目全生命周期的跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)督檢查,建立健全政策落實(shí)和項目實(shí)施督查機(jī)制。加大信息公開力度,主動接受審計監(jiān)督和社會監(jiān)督,推動項目規(guī)范有序?qū)嵤?/span>

    (三)鼓勵地方和部門因地制宜創(chuàng)新工作機(jī)制、加大政策扶持力度,加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和案例推廣,工作推進(jìn)中形成的經(jīng)驗(yàn)做法和發(fā)現(xiàn)的重大問題,及時向財政部報告。

     

      

    財  政  部

    2019年3月7日

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